（2）技术的层面，也就是通过调卷令等制度手段，控制案件的数量。

[122]非行政处理的行政法上意思表示中比较特别的是承诺(Zusage)。比如福斯多夫就强调，如果一个行为可以推导出忍受义务，那么就是行政处理。

1992年最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》4条也规定，当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。有关行政事实行为的讨论也就转化为能否对行政事实行为提起诉讼，即事实行为与行政处理的区别问题。当阳市人民政府作出的‘补偿决定后，将‘补偿决定进行公告的行为是从属于该行政行为的内部程序性行为。准法律行为与法律行为的最主要区别在于前者缺乏效果意思，比如限制行为能力人未征得允许即签订契约时，相对人享有催告权。所谓行政指导行为是指行政机关在行政管理过程中作出具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为，不具有行政强制执行力。

参见江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第44-45页。[2]但早在1935年，范扬所著的《行政法总论》中就将行政行为分为精神的行为和事实的行为。美国社会学家詹姆斯·科尔曼对过去的教育机会均等观念进行疏理以后指出，教育机会均等只能是一种接近，永远也不可能完全实现。

然而，实施就近入学需要一定的条件，需要一个实践过程。3.加大向教育薄弱地区的经费输出 美国义务教育财政拨款的原则从注重经费平等分配过渡到注重资源平均分配，我国的义务教育财政拨款原则也应遵循这个基本轨迹。美国很多关于学区的案件都是针对违反宪法第十四修正案中规定的"equal protection clause"的情形，其中大多数是起诉教育局或地方政府的一些关于学区划分、调整以及学校的一些不合理的政策或做法具有种族歧视的意图，并实际导致了种族隔离(racial segregation)，例如出现了一些纯白人或纯黑人的学校。前者是将解决择校问题的努力全部寄希望于地方政府，而后者则试图在随着市场经济体制确立而产生的个体追求自身利益最大化的时代，限制民众对教育所拥有的自由选择权。

在英国这一政策的积极影响也比较明显，甚至其根据学校招生情况拨款的政策比美国的教育券政策实际效果更好。或者其限制和公民所享有权利之间的利益对比是轻微的，可以忽略的，此时可以表明国家限制行为处于合理性范围。

[5][法]莱昂·狄骥著：《宪法学教程》，王文利译辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第21页。那么，怎样才能做到这一点呢？本文针对就近入学原则下产生的教育机会不均等问题，就我国的国情与国外的义务教育实践来看，认为允许公民自主择校也许将是一种必要而有益的尝试。四、比较视角下的教育权实现 (一)美国的学区划分 美国的学区一般历史上是由各个地方(City, Town or County)的school committee(类似我们的教育局，有教育行政权)划分的。就近入学满足了入学机会平等的要求，如果在政府合理设置的前提下，所推行的就近入学政策能方便学生及其家长，有利于推进义务教育的实施。

确定或者调整施教区范围应当广泛听取意见。而金陵世家到南湖三小是1.24公里，到新城小学北校区是1.47公里。只有当我国的广大适龄儿童、少年不仅人人接受了义务教育，而且人人接受了高质量的教育，我们才能说我国已经实现了义务教育的机会均等。但是，它以户口所在地为公民获得特定教育机会的唯一依据，对于公民在外延性和在内涵性上的教育机会均等性的实现具有明显的缺陷。

吉庆家园到南湖三小是2.15公里，到新城小学北校区是460米。就近入学体现了儿童教育权较低层面的要求，自主择校则反映了儿童受教育权较高层面的要求，而我们不能因为提供不了优质教育，而强迫其放弃选择的权利，而应帮助不同的人选择其合适的教育。

若以钱来择校，强调义务教育的市场化倾向，这与义务教育的本质和特点相背离。打破传统教育供给机制，打破原有教育经费只投入公立学校的供给体制，而将公立学校与民办学校都视为可提供公共教育经费的学校，以实现公共教育经费在学校内部自由流动，在优质教育资源供给不足的情况下，更应该努力拓展我国优质教育资源的供应渠道。

[15] 总之，就近入学必须建立在国家对基础性的教育资源分配基本均衡的前提下才是公平合理的。因为教育机会均等应该等于教育投入均等+教育资源对学生成就产生的效力均等+教育产出的均等，而这三者在实践中是不可能同时实现的。被告2014年的划分方案中，新城小学北校区的施教区还包括距离2.7公里，步行45分钟的雨润国际广场。同就近入学的入学方式相比较，其突出的一点是让后天的因素参与对教育机会的均等性的追求。受教育权作为一项权利所应该具有的理性内核和实质要素来看其内容主要表现为：教育权、受教育自由、教育自由和教育目的等四方面内容。[4]温辉：受教育权：一种复合性质的人权，载《中国教育法律评论》2003年第3期。

采用多元化的办学模式，出现了磁石学校、特许学校、家庭学校等有特色的办学模式，打破了过去只由政府办公立学校的局面。3.被告作出的建邺区小学入学工作实施办法系依法制定，程序和内容符合法律规定的要求。

加大了教育的市场化倾向，实施了教育券制度。从实定法的角度来看，有关教育的立法大体经历了两个阶段：第一个阶段就是20世纪以前，义务教育的立法始于德国魏玛1619年公布的学校法令。

也就是说，创新的管理机构一旦成立，就会不断创造自己的合理性，不断扩大自己的职能边界，靠自己职责的不断壮大验证自身存在的合理性。前者是后者的先决条件，没有广泛意义上的教育机会均等，就没有个体实质性的教育机会均等。

目前来看，学区间还是有着一定的甚至是很大差距的。按照免试就近入学的原则确保每一个适龄儿童接受国家的义务教育。而就其合理性而言，判决书肯定了教育行政部门具有确保区域内的所有适龄儿童接受义务教育的责任，施教区划分方案的划分应为实现公共利益，但其无法保障每一个个体诉求都能得到很好满足，因此，应该尽可能在满足个体利益的前提下，综合考量社会整体现状，兼顾社会公共利益的实现与个体利益的维护。加拿大的学校选择政策很有特色，加拿大法律规定，教育属于地方职责，加拿大有进行学校选择的公共资助系统，许多省份为具有资格的私立学校、独立学校提供公共资金，这些资金采用类似于债券的形式向每个学生直接发放。

因为这样的制度逻辑在于：一是认为要解决择校弊端就必须大力扩充公立学校的优质教育资源。【注释】 *王亚明，南京市建邺法院研究室主任、法官、法学博士。

[13]郭丹丹、郑金洲：学区化办学：预期、挑战与对策，载《教育研究》2015年第9期。案件最后上述至最高法院，最后九大法官一致裁决，分开的教育设施本质是不公平的，法律上的种族隔离是违宪的。

其中较为突出的表现就是：优质教育资源的区域内均衡流动始终遇到阻碍，异地中考和农民工子女随班就读等措施难以推进。三、受教育权实现在实践中面临的挑战 (一)就近入学政策的背后危机 从实践中的情况来看，就近入学政策在农村地区得到很好地贯彻推行，但相反在经济较为发达的大中型城市地区，就近入学政策的推行遭遇重重阻力，天价学区房现象的出现则反映了就近入学政策的制度理想与现实的冲突。

因此如果学区布局调整时无法打破城乡教育质量现状，反而会拉大城乡教育质量的差距，因此，我国在学区布局调整时如果能将临近农村的城市学区与农村学区合并，让城市学区起到中心拉动作用，使学区内部升级，将会提高农村的教育质量水平。2013年，与吉庆家园一条马路之隔开办了新城小学北校区，距离仅460米，步行仅5分钟，原告以为可在家门口就近上学了，但2014年、2015年吉庆家园小学施教区还是派位到南湖三小。在现代社会，儿童的个人利益及其自由发展的权利要求，更倾向于是社会利益之所在，而国家权力的保护，作为一种积极性义务，在儿童的教育过程中就是促成这种社会利益最大化的决定性因素。[7]公民的宪法权利并不是绝对不受国家限制，但是国家行为必须符合严格的限制要件，这些要件包括构成对公民合法权利的侵犯必须是政府出于其重大的切身利益和公共利益的考虑。

综上，被告制定的《建邺区2015年小学入学工作实施办法》将原告划入南湖三小就读并无违法，请求驳回原告的诉讼请求。兼顾整体与局部，在制定治理择校的有效举措之时，还需突出综合思考的原则。

2.就近入学不等于最近入学，不能以入学儿童户籍地和学校的直线距离作为划分学区的唯一原则。[16]吴遵民、沈俊强：论择校与教育公平的追求—从择校政策的演变看我国公立学校体制变革的时代走向，载《清华大学教育研究》2006年第6期。

我国教育水平低下的地区无论在硬件条件还是师资力量上都明显落后于发达地区，因此，在这种教育发展水平不均衡的条件下，就不能再以公平的方式划拨教育经费。若以权和关系来择校，权力拥有者的腐败与社会的不正风气会渗透到学校中来，这是让群众最痛恨而又最无能为力的事情。